Замечания и предложения в Проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре" (информация по результатам общественного обсуждения с сайта https://regulation.gov.ru/Dashboard#)
Является ли предлагаемое регулирование оптимальным способом решения проблемы?
Ушаков Евгений Алексеевич
07.04.2020 13:14
Из текста пункта 1.4 формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта с высокой степенью регулирующего воздействия (далее-форма) следует, что проект изменений в действующее положение о федеральном государственном пожарном надзоре (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012
№ 290) (далее-Проект) направлен на снижение показателей обстановки с пожарами в Российской Федерации (гибель, травмирование людей), оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственного пожарного надзора и дальнейшее совершенствование модели риск-ориентированного подхода.
Обозначенные проблемы предлагается решить с помощью изменения действующего Порядка и критериев отнесения объектов защиты к определенной категории риска.
В пункте 1.7 формы указано, что данные изменения позволят индивидуально определять периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий, и соответственно, снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов контроля.
Вместе с тем, размещенные разработчиком документы по данному Проекту не свидетельствуют о том, что предлагаемое регулирование, в принципе, может решить обозначенные проблемы, а именно:
1. Каким образом будет снижена нагрузка в отношении добросовестных объектов контроля? И вообще кого здесь имеет ввиду разработчик? Что или кто такой объект контроля? Законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности не установлено такого понятия как объект контроля.
Если разработчик имеет ввиду снижение нагрузки на добросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты защиты, то так и нужно писать.
Однако разработчик не указывает будет ли Проектом снижена, по сравнению с действующей до вступления в силу соответствующих изменений, периодичность проведения плановых проверок в отношении объектов защиты, которые на момент вступления в силу предлагаемых изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре не будут иметь нарушений требований пожарной безопасности в соответствии с актом последней проверки? Иначе как будет снижена административная нагрузка, если периодичность проведения плановых проверок объектов защиты сохранится, или даже сократится Проектом?
2. Каким образом будет достигнуто оптимальное использование трудовых ресурсов, в частности должностных лиц органов государственного пожарного надзора?
Разработчик Проекта предлагает ввести математическую модель определения категории риска объектов защиты.
При этом пунктом 7 Проекта предлагается ежегодное проведение расчетов показателей, влияющих на отнесение к той или иной категории риска объектов защиты.
В пояснительной записке к Проекту сообщается о привлечении различных экспертных организаций при его подготовке.
Вместе с тем, отсутствуют какие-либо расчетные обоснования относительно достаточности рабочего времени среднестатистического должностного лица органов государственного пожарного надзора для категорирования и проведения проверок поднадзорных объектов.
3. Пунктом 6 Порядка определены уровни тяжести потенциальных негативных последствий пожара.
При этом ни в данном пункте, ни в самом Порядке не установлено, каким же,
все-таки, образом происходит отнесение объекта защиты к той или иной категории риска?
Комментарий разработчика:
Подготовленный проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре» и материалы к нему доработаны с учетом представленных предложений.
Соответствующая модель отнесения объектов защиты к категориям риска учитывает опыт управления пожарными рисками, а также концепцию риск-ориентированного подхода, предусмотренную в перспективном законопроекте «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
В основе модели лежит расчет ожидаемого пожарного риска для групп объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности и показателей, характеризующих тяжесть потенциальных негативных последствий пожаров, осуществляемый МЧС России на основе данных, содержащихся в единой государственной системе статистического учета пожаров и их последствий.
В целях отнесения объектов защиты к определенной категории риска, либо принятия решения об изменении ранее присвоенной объекту защиты категории риска органами государственного пожарного надзора на местах определяется индекс индивидуализации подконтрольного лица.
Он рассчитывается на основании имеющихся в распоряжении данных, отражающих индивидуальные характеристики объекта, влияющие на его состояние пожарной безопасности, а также сведений о добросовестности, характеризующих вероятность несоблюдения на объекте защиты требований пожарной безопасности.
Также предусматривается учет внедрения на объекте защиты критериев добросовестности подконтрольного лица. Непосредственное принятие решение органом государственного пожарного надзора об отнесении конкретного объекта к соответствующей категории риска принимается на основании пунктов 8-14 установленного порядка.
Такая модель управления пожарным риском не предусматривает увеличение нагрузки на инспекторский состав, позволит индивидуально определять периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий, и соответственно, снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов контроля. Собственники объектов смогут самостоятельно оценивать правомерность отнесения зданий и сооружений к соответствующей категории риска.
Учтено
Какие риски и негативные последствия могут возникнуть в случае принятия предлагаемого регулирования?
Ушаков Евгений Алексеевич
07.04.2020 19:45
1. Непрозрачность процедуры отнесения объектов защиты к той или иной категории риска, завуалированная математическими формулами, может создать коррупционные риски при отнесении объектов защиты к определенной категории риска.
2. Увеличение административной нагрузки на добросовестных правообладателей объектов защиты. Разработчик Проекта не дает гарантий, что в случае, если на момент вступления в силу предлагаемых изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре на объекте защиты отсутствуют нарушения требований пожарной безопасности, что подтверждается актом последней проверки, периодичность проведения плановых проверок в отношении таких объектов защиты будет снижена по сравнению с действующей до вступления в силу соответствующих изменений.
Комментарий разработчика:
Подготовленный проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре» и материалы к нему доработаны с учетом представленных предложений.
Соответствующая модель отнесения объектов защиты к категориям риска учитывает опыт управления пожарными рисками, а также концепцию риск-ориентированного подхода, предусмотренную в перспективном законопроекте «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
В основе модели лежит расчет ожидаемого пожарного риска для групп объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности и показателей, характеризующих тяжесть потенциальных негативных последствий пожаров, осуществляемый МЧС России на основе данных, содержащихся в единой государственной системе статистического учета пожаров и их последствий.
В целях отнесения объектов защиты к определенной категории риска, либо принятия решения об изменении ранее присвоенной объекту защиты категории риска органами государственного пожарного надзора на местах определяется индекс индивидуализации подконтрольного лица.
Он рассчитывается на основании имеющихся в распоряжении данных, отражающих индивидуальные характеристики объекта, влияющие на его состояние пожарной безопасности, а также сведений о добросовестности, характеризующих вероятность несоблюдения на объекте защиты требований пожарной безопасности.
Также предусматривается учет внедрения на объекте защиты критериев добросовестности подконтрольного лица.
Непосредственное принятие решение органом государственного пожарного надзора об отнесении конкретного объекта к соответствующей категории риска принимается на основании пунктов 8-14 установленного порядка.
Такая модель управления пожарным риском не предусматривает увеличение нагрузки на инспекторский состав, позволит индивидуально определять периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий, и соответственно, снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов контроля. Собственники объектов смогут самостоятельно оценивать правомерность отнесения зданий и сооружений к соответствующей категории риска.
Дополнительно, для подконтрольных лиц и территориальных подразделений органов государственного пожарного надзора подготовлен соответствующий онлайн-калькулятор определения соответствующей категории риска, который впоследствии будет размещен на официальном сайте МЧС России в сети «Интернет».
Учтено
Существуют ли альтернативные (менее затратные и (или) более эффективные) способы решения проблемы?
Ушаков Евгений Алексеевич
08.04.2020 12:08
Из текста пункта 1.4 формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта с высокой степенью регулирующего воздействия (далее-форма) следует, что проект изменений в действующее положение о федеральном государственном пожарном надзоре (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012
№ 290) (далее-Проект) направлен на снижение показателей обстановки
с пожарами в Российской Федерации (гибель, травмирование людей), оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственного пожарного надзора и дальнейшее совершенствование модели риск-ориентированного подхода.
Полагаю, достичь названных результатов возможно следующими мерами:
1. Должностным лицам органов государственного пожарного надзора больше внимания уделять работе по профилактике нарушений обязательных требований в формах правового просвещения и правового информирования, как это установлено Административным регламентом МЧС России
(утв. приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644), в первую очередь, в частном (жилом) секторе.
Данная мера позволит снизить показатели обстановки с пожарами в Российской Федерации (гибель, травмирование людей).
2. Проработать вопрос по совершенствованию института независимой оценки пожарного риска, как альтернативы федеральному государственному пожарному надзору.
Предлагается добавить в институт независимой оценки пожарного риска страхование объектов защиты от возможных последствий пожара.
Таким образом, в рамках независимой оценки пожарного риска будут разносторонне оценены возможные риски, последствия и страховые выплаты от возможного пожара.
Предлагаемое регулирование должно быть добровольным.
Такие объекты защиты должны перейти под контроль страховых организаций.
Данная мера позволит оптимально использовать трудовые, материальные и финансовые ресурсы, задействованные при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, так как часть объектов защиты должна уйти из-под контроля надзорных органов МЧС России.
одной из форм подтверждения соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности.
3. Введение аттестации должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор (как это предусматривалось ранее приказом МЧС РФ от 16.01.2003 № 20 «Об аттестации сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России, выполняющих функции по осуществлению государственного пожарного надзора»).
Данная мера позволит повысить результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности органов государственного пожарного надзора.
Комментарий разработчика:
Подготовленный проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре» доработан с учетом представленных предложений, касающихся вопросов учета заключения независимой оценки пожарного риска (аудит пожарной безопасности). Наличие заключения независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности) с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, учитывается в качестве динамического показателя отнесения объекта защиты к определённой категории риска и позволяет перейти в категорию более низкой опасности.
Предлагаемая модель позволит органам государственного пожарного надзора снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных подконтрольных лиц, имеющих заключение о соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Вопросы, связанные с организацией и осуществлением профилактики нарушений обязательных требований регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2018 № 1680 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами» и не являются предметом регулирования настоящего проекта постановления Правительства Российской Федерации.
Вопросы, связанные с организацией аттестации, включая должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор регулируются приказом МЧС России от 13.12.2019 № 743 «Об утверждении Правил аттестации руководящего состава Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (зарегистрирован в Минюсте России 23.01.2020 № 57264) и не являются предметом регулирования настоящего проекта постановления Правительства Российской Федерации.
Частично учтено
Оставьте своё мнение и/или прикрепите файл с предложениями.
- Ушаков Евгений Алексеевич
08.04.2020 12:41
Замечания и предложения к проекту изменений в положение о федеральном государственном пожарном надзоре (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290)
Предлагаемый разработчиком проекта Изменений (далее-Проект) принципиально новых подход к определению категории риска объектов защиты не имеет под собой никаких оснований.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в отношении федерального государственного пожарного надзора применен риск-ориентированный подход.
Должностные лица органов государственного пожарного надзора фактически только провели категорирование поднадзорных объектов защиты.
За время существования таких особенностей спорных вопросов по порядку отнесения объектов защиты к той или иной категории риска не возникало, в том числе со стороны проверяемых лиц, поскольку действующее положение о федеральном государственном пожарном надзоре (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290) содержит простые и понятные критерии отнесения объектов защиты к определенной категории риска.
Разработчик Проекта предлагает ввести математическую модель определения категории риска объектов защиты.
При этом пунктом 7 Проекта предлагается ежегодное проведение расчетов показателей, влияющих на отнесение к той или иной категории риска объектов защиты.
В пояснительной записке к Проекту сообщается о привлечении различных экспертных организаций при его подготовке.
Вместе с тем, отсутствуют какие-либо расчетные обоснования относительно достаточности рабочего времени среднестатистического должностного лица органов государственного пожарного надзора для категорирования и проведения проверок поднадзорных объектов.
Вызывает большие сомнения в реальности предлагаемого регулирования, в первую очередь, в точки зрения возлагаемой нагрузки на должностных лиц органов государственного пожарного надзора.
Какое качество исполнения государственной функции мы получим, и будут ли достигнуты заявленные цели Проекта?
Полагаю, что ответ на данный вопрос сегодня давать преждевременно.
И если существует необходимость в новых методах определения категории риска объектов защиты, то такую сложную модель необходимо доработать и в качестве эксперимента опробовать в конкретном субъекте Российской Федерации, после чего принимать окончательное решение.
В этой связи предлагается следующее.
1. Во втором абзаце пункта 1 Проекта указано, что федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации обеспечивают направление в МЧС России перечней подведомственных объектов, в отношении которых указанные органы не осуществляют федеральный государственный пожарный надзор.
Предлагаемая формулировка допускает непроведение проверок соблюдения требований пожарной безопасности на объектах защиты названных федеральных органов исполнительной власти, что прямо противоречит действующему законодательству Российской Федерации в области пожарной безопасности.
Так, положениями статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69 «О пожарной безопасности» в утвердительной форме, без всяких допущений, установлено, что приведенные выше федеральные органы исполнительной власти осуществляют федеральный государственный пожарный надзор на подведомственных объектах.
На основании изложенного предлагается второй абзац пункта 1 Проекта исключить.
2. Предлагаемые пунктом 1 Проекта особенности отнесения к категориям риска объектов защиты федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации не позволят достигнуть заявленных целей Проекта.
Если разработчик Проекта пришел к выводу о необходимости учитывания при определении категории риска ряда показателей, то это должно распространяться на все объекты защиты независимо от их ведомственной принадлежности.
Вместе с тем, учитывая специфику объектов названных федеральных органов исполнительной власти, полагаю возможным наделить данные органы правами по введению дополнительных критериев отнесения подведомственных объектов защиты к той или иной категории риска.
В этой связи предлагается:
абзацы 3, 4, 5, 6, 7 Проекта исключить;
абзац 8 Проекта изложить в следующей редакции «Федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации вправе устанавливать дополнительные критерии отнесения подведомственных объектов защиты к той или иной категории риска и порядок изменения на более высокую (низкую) категорию риска.».
3. Абзац 9 пункта 1 Проекта необходимо доработать, так как он предусматривает отнесение к определенной категории риска исключительно зданий, сооружений и помещений, которые являются пожарными отсеками. А если помещение не является пожарным отсеком?
Например, имеется двухэтажное здание. На втором этаже несколько помещений, которые согласно проектной документации на объект капитального строительства не являются самостоятельными пожарными отсеками, принадлежат на праве собственности организации.
В таком случае названные помещения не подлежат отнесению к какой-либо категории риска, а значит, в отношении них плановые проверки не могут планироваться и проводиться.
4. В пункте 3 Порядка и критериев отнесения объектов защиты к определенной категории риска (далее-Порядок) разработчиком предлагается при определении риска негативных последствий пожаров учитывать величину индивидуального пожарного риска, равной 10-6 в год, согласно Федеральному закону от 22.07.2008 № 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - 123-ФЗ).
Такой подход прямо противоречит положениям 123-ФЗ.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 6 123-ФЗ, для подтверждения соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности пожарный риск может и не учитываться.
В таком случае, совершенно необоснованно будет при определении риска негативных последствий пожаров учитывать значение пожарного риска.
Кроме того, частью 2 статьи 6 123-ФЗ прямо указано, что для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, расчет пожарного риска не требуется.
5. Пунктом 6 Порядка определены уровни тяжести потенциальных негативных последствий пожара.
При этом ни в данном пункте, ни в самом Порядке не установлено, каким же, все-таки, образом происходит отнесение объекта защиты к той или иной категории риска?
Комментарий разработчика:
Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном пожарном надзоре» разработан во исполнение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 9 октября 2019 г. № 1303 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и определяет критерии отнесения объектов надзора к определенной категории риска.
Методологическая база положений проекта постановления сформирована на основе научных исследований, по следующим направлениям:
анализ практики применения модели риск-ориентированного подхода в деятельности органов государственного пожарного надзора;
анализ статистической информации о причиненном вреде (ущербе) охраняемым законом ценностям, содержащимся в федеральной государственной информационной системе «Федеральный банк данных «Пожары»;
разработка математического аппарата, описывающего механизм отнесения объектов контроля к определенной категории риска причинения вреда жизни или здоровью граждан на основе оценок вероятности возникновения пожаров с соответствующими по тяжести последствиями.
Подготовленная модель отнесения объектов защиты к категориям риска учитывает опыт управления пожарными рисками, а также концепцию риск-ориентированного подхода, предусмотренную в перспективном законопроекте «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
В основе модели лежит расчет ожидаемого пожарного риска для групп объектов защиты, однородных по видам экономической деятельности и классам функциональной пожарной опасности и показателей, характеризующих тяжесть потенциальных негативных последствий пожаров, осуществляемый МЧС России на основе данных, содержащихся в единой государственной системе статистического учета пожаров и их последствий.
В целях отнесения объектов защиты к определенной категории риска, либо принятия решения об изменении ранее присвоенной объекту защиты категории риска органами государственного пожарного надзора на местах определяется индекс индивидуализации подконтрольного лица.
Он рассчитывается на основании имеющихся в распоряжении данных, отражающих индивидуальные характеристики объекта, влияющие на его состояние пожарной безопасности, а также сведений о добросовестности, характеризующих вероятность несоблюдения на объекте защиты требований пожарной безопасности.
Также предусматривается учет внедрения на объекте защиты критериев добросовестности подконтрольного лица.
Непосредственное принятие решение органом государственного пожарного надзора об отнесении конкретного объекта к соответствующей категории риска принимается на основании пунктов 8-14 установленного порядка.
Такая модель управления пожарным риском не предусматривает увеличение нагрузки на инспекторский состав, позволит индивидуально определять периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий, и соответственно, снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов контроля. Собственники объектов смогут самостоятельно оценивать правомерность отнесения зданий и сооружений к соответствующей категории риска.
Дополнительно, для подконтрольных лиц и территориальных подразделений органов государственного пожарного надзора подготовлен соответствующий онлайн-калькулятор определения соответствующей категории риска, который впоследствии будет размещен на официальном сайте МЧС России в сети «Интернет».
Критерии отнесения объектов обороны и иных объектов специального назначения к определенной категории риска проработаны и согласованы с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации.
Порядок отнесения указанных объектов сформирован с учетом численности подразделений, указанных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного пожарного надзора, особенностей соответствующих объектов, в том числе связанных с обеспечением государственной тайны.
Частично учтено