Замечения и предложения в Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (информация по результатам общественного обсуждения с сайта https://regulation.gov.ru/Dashboard#)
Ушаков Евгений Алексеевич
21.01.2020 10:31
Учитывая, что текстом пояснительной записки к законопроекту допускается, в принципе, внесение любых изменений в Федеральный закон от 22.07.2008 № 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее-123-ФЗ), носящих характер снижения избыточных, дублирующих и иных требований пожарной безопасности, то считаю необходимым в первую очередь рассмотреть и найти пути решения следующих проблемных вопросов:
1. Несоответствие 123-ФЗ главному закону о техническом регулировании - Федеральному закону от 27.12.2002 № 184 «О техническом регулировании» (далее-184-ФЗ).
Так, в соответствии с частью 1 статьи 7 184-ФЗ Технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в том числе, пожарную безопасность.
Частью 1 статьи 1 123-ФЗ определено, что данный Федеральный закон устанавливает общие требования пожарной безопасности.
Одновременно понятия общие требования пожарной безопасности не закреплено законодательно.
Таким образом, 123-ФЗ противоречит требованиям 184-ФЗ, так как не может устанавливать общих требований пожарной безопасности.
2. Несоответствие 123-ФЗ требованиям Федерального закона от 30.12.2009 № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее-384-ФЗ).
Одновременно частью 6 статьи 3 384-ФЗ определено, что настоящий Федеральный закон устанавливает минимально необходимые требования, в том числе требования пожарной безопасности, как того требует часть 1 статьи 7 184-ФЗ.
Частью 5 статьи 3 384-ФЗ регламентировано, что дополнительные требования могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом данные требования не могут противоречить 384-ФЗ.
Таким образом, учитывая, что 384-ФЗ обладает большей юридической силой, так как принят после 123-ФЗ и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности в соответствии с требованиями 184-ФЗ, необходимо отменить 123-ФЗ либо внести в него изменения в части указания на установление им дополнительных минимально необходимых требований пожарной безопасности.
При этом в целях обеспечения выполнения требований части 5 статьи 3 384-ФЗ необходимо провести правовую экспертизу 123-ФЗ на предмет: устанавливаются ли данным законом дополнительные требования пожарной безопасности, не противоречащие требованиям 384-ФЗ?
Приведу несколько примеров противоречия 123-ФЗ к 384-ФЗ.
Пример 1.
Частью 1 статьи 42 384-ФЗ установлено, что требования, установленные настоящим Федеральным законом не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания и сооружения, введенных до вступления в силу таких требований.
В части 4 статьи 4 123-ФЗ к условиям проведения реконструкции и капитального ремонта дополняются техническое перевооружение, а также допущение применения данного Федерального закона, в случае, если его положениями не устанавливают более высоких требований пожарной безопасности, чем требования, действующие до вступления в силу соответствующих положений закона. При этом, понятие техническое перевооружение в законодательстве Российской Федерации о пожарной безопасности не закреплено, что приводит к различным его толкованиям (например, решение заместителя главного государственного инспектора г. Москвы по пожарному надзору
Д.В. Красникова от 27.09.2018 по жалобе ООО НПО "Технология" - проведение работ по изменению функционального назначения и перепланировки помещения названным должностным лицом отнесено к техническому перевооружению - лист 3, абзацы 1, 2 снизу и абзац 3 сверху данного решения).
Пример 2.
Часть 2 статьи 5 384-ФЗ установлено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований настоящего Федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 настоящего Федерального закона перечни, или требований специальных технических условий.
Предлагаемые законопроектом изменения в часть 1 статьи 6 123-ФЗ, также как и действующая редакция закона, предполагают другие, отличные от части 2 статьи 5 384-ФЗ условия соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, за исключением выполнения специальных технических условий, что не только противоречит части 5 статьи 3 384-ФЗ, но и принципам применения единых правил установления требований и единства применения требований технических регламентов, закрепленным в статье 3 184-ФЗ.
При этом, предлагаемая законопроектом редакция части 1 статьи 6 123-ФЗ не предусматривает такого способа обеспечения пожарной безопасности объекта защиты как выполнение требований документов по стандартизации, включенных в соответствующий перечень документов по стандартизации, соблюдение которых на добровольной основе является достаточным условием соблюдения требований 123-ФЗ, как это установлено частью 4 статьи 16.1 184-ФЗ.
Кроме того, в целях выполнения требований 384-ФЗ утверждены два перечня документов по стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ:
перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ (утв. постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1521) (далее-Перечень № 1);
перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ (утв. приказом Росстандарта
от 17.04.2019 № 831).
В свою очередь, приказом Росстандарта от 03.06.2019 № 1317 утвержден перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее-Перечень № 2).
Однако требования Перечня № 2 противоречат требованиям Перечня № 1, что является недопустимым согласно части 5 статьи 3 384-ФЗ.
Так, например, перечень № 2 допускает на добровольной основе выполнение требований разделов №№ 6, 7, 8 СП 60.13330.2012 «Отопление, вентиляция и кондиционирование (Актуализированная редакция СНиП 41-01-2003)», в то время как Перечнем № 1 на обязательной основе предусмотрено выполнение разделов 6.1 (пункты 6.1.2 - 6.1.4, 6.1.6, 6.1.7), 6.2 (пункты 6.2.4 - 6.2.6, 6.2.8 - 6.2.10), 6.3 (пункты 6.3.2 - 6.3.8), 6.4 (пункты 6.4.1 - 6.4.3, 6.4.5, 6.4.7 - 6.4.9, 6.4.11, 6.4.14), 6.5 (пункты 6.5.3 - 6.5.8), 7 (пункты 7.1.2, 7.1.3, 7.1.5 - 7.1.10, 7.1.12, 7.1.18, 7.2.1 - 7.3.5, 7.4.1 - 7.4.4, 7.4.6, 7.5.1, 7.5.2, 7.5.5, 7.5.11, 7.6.1 - 7.6.5, 7.9.4 - 7.9.16, 7.10.2, 7.10.3, 7.10.6, 7.10.7, 7.11.1 - 7.11.14), 8.
Приведенные примеры еще раз подтверждают, что принципы применения единых правил установления требований и единства применения требований технических регламентов, двумя Федеральными законами, 384-ФЗ и 123-ФЗ, не выполняются, и такое положение дел, по моему мнению, сложилось из-за первоначальной некорректной формулировки в положениях статьи 1 123-ФЗ, в части установления данным законом общих требований пожарной безопасности, а не минимально необходимых.
На основании изложенного предлагается:
1. Внести изменения в положения статьи 1 123-ФЗ в части указания на установление данным Федеральным законом дополнительных минимально необходимых требований пожарной безопасности в соответствии с частью 5 статьи 3 384-ФЗ (так как минимально необходимые требования пожарной безопасности уже установлены 384-ФЗ), с проведением экспертизы 123-ФЗ на предмет: устанавливаются ли 123-ФЗ дополнительные требования пожарной безопасности, не противоречащие требованиям 384-ФЗ.
В противном случае вопрос несоответствия 123-ФЗ требованиям 184-ФЗ и 384-ФЗ останется нерешенным и любое лицо будет иметь возможность толковать по своему усмотрению данные противоречия, что приведет коллапсу правоприменения требований пожарной безопасности, а значит к спекулированию данными требованиями как со стороны проверяющих лиц, так и со стороны проверяемых лиц, и, безусловно, к коррупционным рискам.
2. Добавить в часть 1 статьи 6 123-ФЗ следующее условие обеспечения пожарной безопасности объектов защиты: применение документов по стандартизации, включенных в соответствующий перечень документов по стандартизации, выполнение которых на добровольной основе является достаточным условием соблюдения требований данного Федерального закона согласно Федеральному закону "О техническом регулировании".
1. Несоответствие 123-ФЗ главному закону о техническом регулировании - Федеральному закону от 27.12.2002 № 184 «О техническом регулировании» (далее-184-ФЗ).
Так, в соответствии с частью 1 статьи 7 184-ФЗ Технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в том числе, пожарную безопасность.
Частью 1 статьи 1 123-ФЗ определено, что данный Федеральный закон устанавливает общие требования пожарной безопасности.
Одновременно понятия общие требования пожарной безопасности не закреплено законодательно.
Таким образом, 123-ФЗ противоречит требованиям 184-ФЗ, так как не может устанавливать общих требований пожарной безопасности.
2. Несоответствие 123-ФЗ требованиям Федерального закона от 30.12.2009 № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее-384-ФЗ).
Одновременно частью 6 статьи 3 384-ФЗ определено, что настоящий Федеральный закон устанавливает минимально необходимые требования, в том числе требования пожарной безопасности, как того требует часть 1 статьи 7 184-ФЗ.
Частью 5 статьи 3 384-ФЗ регламентировано, что дополнительные требования могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом данные требования не могут противоречить 384-ФЗ.
Таким образом, учитывая, что 384-ФЗ обладает большей юридической силой, так как принят после 123-ФЗ и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности в соответствии с требованиями 184-ФЗ, необходимо отменить 123-ФЗ либо внести в него изменения в части указания на установление им дополнительных минимально необходимых требований пожарной безопасности.
При этом в целях обеспечения выполнения требований части 5 статьи 3 384-ФЗ необходимо провести правовую экспертизу 123-ФЗ на предмет: устанавливаются ли данным законом дополнительные требования пожарной безопасности, не противоречащие требованиям 384-ФЗ?
Приведу несколько примеров противоречия 123-ФЗ к 384-ФЗ.
Пример 1.
Частью 1 статьи 42 384-ФЗ установлено, что требования, установленные настоящим Федеральным законом не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания и сооружения, введенных до вступления в силу таких требований.
В части 4 статьи 4 123-ФЗ к условиям проведения реконструкции и капитального ремонта дополняются техническое перевооружение, а также допущение применения данного Федерального закона, в случае, если его положениями не устанавливают более высоких требований пожарной безопасности, чем требования, действующие до вступления в силу соответствующих положений закона. При этом, понятие техническое перевооружение в законодательстве Российской Федерации о пожарной безопасности не закреплено, что приводит к различным его толкованиям (например, решение заместителя главного государственного инспектора г. Москвы по пожарному надзору
Д.В. Красникова от 27.09.2018 по жалобе ООО НПО "Технология" - проведение работ по изменению функционального назначения и перепланировки помещения названным должностным лицом отнесено к техническому перевооружению - лист 3, абзацы 1, 2 снизу и абзац 3 сверху данного решения).
Пример 2.
Часть 2 статьи 5 384-ФЗ установлено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований настоящего Федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 настоящего Федерального закона перечни, или требований специальных технических условий.
Предлагаемые законопроектом изменения в часть 1 статьи 6 123-ФЗ, также как и действующая редакция закона, предполагают другие, отличные от части 2 статьи 5 384-ФЗ условия соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, за исключением выполнения специальных технических условий, что не только противоречит части 5 статьи 3 384-ФЗ, но и принципам применения единых правил установления требований и единства применения требований технических регламентов, закрепленным в статье 3 184-ФЗ.
При этом, предлагаемая законопроектом редакция части 1 статьи 6 123-ФЗ не предусматривает такого способа обеспечения пожарной безопасности объекта защиты как выполнение требований документов по стандартизации, включенных в соответствующий перечень документов по стандартизации, соблюдение которых на добровольной основе является достаточным условием соблюдения требований 123-ФЗ, как это установлено частью 4 статьи 16.1 184-ФЗ.
Кроме того, в целях выполнения требований 384-ФЗ утверждены два перечня документов по стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ:
перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ (утв. постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1521) (далее-Перечень № 1);
перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований 384-ФЗ (утв. приказом Росстандарта
от 17.04.2019 № 831).
В свою очередь, приказом Росстандарта от 03.06.2019 № 1317 утвержден перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее-Перечень № 2).
Однако требования Перечня № 2 противоречат требованиям Перечня № 1, что является недопустимым согласно части 5 статьи 3 384-ФЗ.
Так, например, перечень № 2 допускает на добровольной основе выполнение требований разделов №№ 6, 7, 8 СП 60.13330.2012 «Отопление, вентиляция и кондиционирование (Актуализированная редакция СНиП 41-01-2003)», в то время как Перечнем № 1 на обязательной основе предусмотрено выполнение разделов 6.1 (пункты 6.1.2 - 6.1.4, 6.1.6, 6.1.7), 6.2 (пункты 6.2.4 - 6.2.6, 6.2.8 - 6.2.10), 6.3 (пункты 6.3.2 - 6.3.8), 6.4 (пункты 6.4.1 - 6.4.3, 6.4.5, 6.4.7 - 6.4.9, 6.4.11, 6.4.14), 6.5 (пункты 6.5.3 - 6.5.8), 7 (пункты 7.1.2, 7.1.3, 7.1.5 - 7.1.10, 7.1.12, 7.1.18, 7.2.1 - 7.3.5, 7.4.1 - 7.4.4, 7.4.6, 7.5.1, 7.5.2, 7.5.5, 7.5.11, 7.6.1 - 7.6.5, 7.9.4 - 7.9.16, 7.10.2, 7.10.3, 7.10.6, 7.10.7, 7.11.1 - 7.11.14), 8.
Приведенные примеры еще раз подтверждают, что принципы применения единых правил установления требований и единства применения требований технических регламентов, двумя Федеральными законами, 384-ФЗ и 123-ФЗ, не выполняются, и такое положение дел, по моему мнению, сложилось из-за первоначальной некорректной формулировки в положениях статьи 1 123-ФЗ, в части установления данным законом общих требований пожарной безопасности, а не минимально необходимых.
На основании изложенного предлагается:
1. Внести изменения в положения статьи 1 123-ФЗ в части указания на установление данным Федеральным законом дополнительных минимально необходимых требований пожарной безопасности в соответствии с частью 5 статьи 3 384-ФЗ (так как минимально необходимые требования пожарной безопасности уже установлены 384-ФЗ), с проведением экспертизы 123-ФЗ на предмет: устанавливаются ли 123-ФЗ дополнительные требования пожарной безопасности, не противоречащие требованиям 384-ФЗ.
В противном случае вопрос несоответствия 123-ФЗ требованиям 184-ФЗ и 384-ФЗ останется нерешенным и любое лицо будет иметь возможность толковать по своему усмотрению данные противоречия, что приведет коллапсу правоприменения требований пожарной безопасности, а значит к спекулированию данными требованиями как со стороны проверяющих лиц, так и со стороны проверяемых лиц, и, безусловно, к коррупционным рискам.
2. Добавить в часть 1 статьи 6 123-ФЗ следующее условие обеспечения пожарной безопасности объектов защиты: применение документов по стандартизации, включенных в соответствующий перечень документов по стандартизации, выполнение которых на добровольной основе является достаточным условием соблюдения требований данного Федерального закона согласно Федеральному закону "О техническом регулировании".
Частично учтено
Предложения по пункту 2 не учтены, так как аналогичные требования изложены в части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент) в соответствии с которыми к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Технического регламента.