В ходе общественных обсуждений проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации» (ID проекта 02/07/01-20/00098651 на сайте https://regulation.gov.ru/), МЧС России не было учтено ряд замечаний, однако Минэкономразвития России в заключение об оценке регулирующего воздействия на данный проект поддержал замечания и обязал МЧС России их устранить.
В приведенном ниже заключении зеленым выделены поддержанные Минэкономразвития России замечания, желтым - выводы.
20008-АХ/Д26и от 23 июня 2020 г.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Российской Федерации
«Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации»
Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила ОРВ), рассмотрело проект постановления Российской Федерации «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации» (далее соответственно – проект акта, Правила), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения МЧС России (далее – разработчик), и сообщает следующее.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее – сводный отчет) проект акта разработан в рамках реализации плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации от 29 мая 2019 г. № 4714-П36.
Согласно пункту 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях исключения устаревших, дублирующих и избыточных требований пожарной безопасности.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/01-20/00098651).
Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 18 марта по 7 апреля 2020 года.
По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9–23 Правил, разработчиком соблюдены.
Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил ОРВ в период с 16 по 19 июня 2020 г. были проведены публичные консультации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, по итогам проведения которых в Минэкономразвития России поступили позиции АО «Корпорация «Росхимзащита», ПАО «ЛУКОЙЛ», ПАО НК «Русснефть», ООО «Афипский НПЗ», не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Ассоциации производителей пожарно-спасательной продукции и услуг «Союз 01», АО «Зарубежнефть», АО «Сорбент», АО «ТАИФ-НК», АО «Тамбовмаш», ОАО «ЭХМЗ им. Н.Д.Зелинского», ПАО «Сургутнефтегаз», ПАО «Татнефть», ООО «Зелинский Групп», ООО «СИБУР», содержащие замечания и предложения в отношении проектируемого регулирования, частично учтенные при подготовке настоящего заключения, а также отраженные в справке о проведении публичных консультаций (прилагается) и рекомендуемые для ознакомления разработчиком в целях их возможного учета при доработке проекта акта.
Минэкономразвития России в целом поддерживает проектируемое регулирование, на основании рассмотрения проекта акта, сводного отчета может быть сделан вывод о качественной переработке требований в области пожарной безопасности, значительной доле устранения устаревших, избыточных и дублирующих требований, что в целом соответствует концепции механизма «регуляторной гильотины» и заявленным целям регулирования. Также стоит отметить, что участниками публичных консультаций прогнозировалось положительное влияние проекта акта на сферу регулируемых отношений. Вместе с тем по результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета, с учетом представленной участниками публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.
1. Пунктом 4 Правил устанавливается, что лицо, ответственное за обеспечение пожарной безопасности на объекте защиты, может быть допущено к работе по обеспечению соблюдения требований пожарной безопасности после прохождения процедуры независимой оценки квалификации и получения свидетельства о квалификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» (далее – Закон о независимой оценке квалификации) предусмотрено, что независимая оценка квалификации проводится в форме профессионального экзамена. Одновременно частью 2 статьи 4 Закона о независимой оценке квалификации предусмотрено, что профессиональный экзамен проводится по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических и (или) юридических лиц либо по направлению работодателя за счет средств работодателя в порядке, установленном трудовым законодательством.
Следует отметить, что действующими Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 (далее – действующие Правила), не установлено требований к квалификации лица, ответственного за пожарную безопасность, то есть проектируемое требования является новым, в связи с чем для обеспечения его выполнения все лица, назначенные и назначаемые ответственными за обеспечение пожарной безопасности на объекте защиты, вынуждены будут сдать профессиональный экзамен. Таким образом, прогнозируются дополнительные расходы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в виде информационных и содержательных издержек, необходимых для обеспечения прохождения независимой оценки квалификации.
В соответствии с информацией, представленной в ходе публичных консультаций ПАО «Сургутнефтегаз», средняя стоимость процедуры независимой оценки квалификации составляет 12 тысяч рублей. ПАО «СургутНИПИнефть» необходимо обеспечить прохождение указанной процедуры в отношении 50 ответственных лиц. Таким образом, для указанной организации только в целях выполнение одного проектируемого требования потребуются дополнительные затраты в размере 600 тысяч рублей.
В настоящее время оценить совокупный объем необходимых на выполнение проектируемого требования средств в масштабе всех субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности не представляется возможным, вместе с тем с учетом представленной в рамках публичных консультаций информации можно предположить, что проектируемое регулирование повлечет возникновение значительных расходов.
Кроме этого, с учетом сроков реализации механизма «регуляторной гильотины» и вступления в силу проекта акта с 1 января 2021 г. считаем необходимым обратить внимание на риск, связанный с невозможностью действующих центров оценки квалификации в полной мере удовлетворить возникший спрос на собственные услуги в целях прохождения независимой оценки квалификации и сдачи соответствующего экзамена. При условии сохранения действующего количества центров оценки квалификации предполагаем, что реализация требования о прохождении независимой оценки квалификации лица до 1 января 2021 г. возможна лишь в отношении части соответствующих ответственных лиц.
2. Пунктами 30 и 42 Правил устанавливается ранее непредусмотренное требование о наличии сигнальной разметки, в том числе обозначающей пути эвакуации и эвакуационные выходы, места размещения аварийно-спасательных устройств и снаряжения, стоянки мобильных средств пожаротушения.
Кроме этого, абзацем третьим пункта 53 Правил предусмотрено, что направление движения к источникам противопожарного водоснабжения должно обозначаться указателями со светоотражающей поверхностью, либо световыми указателями, подключенными к сети электроснабжения и включенными в ночное время или постоянно, с четко нанесенными цифрами расстояния до их месторасположения.
Поскольку проектируемые требования не предусмотрены действующими Правилами, обеспечение его выполнения повлечет возникновение дополнительных расходов субъектов предпринимательской деятельности.
Дополнительно обращаем внимание, что разработчиком не представлено информации о статистике возникновения пожаров, а также об ущербе, возникшем по причине отсутствия сигнальной разметки, указателей со светоотражающей поверхностью, а также световых указателей, обосновывающая необходимость принятия проектируемого регулирования. Кроме того, разработчиком не приведено оценки необходимых затрат субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности на выполнение указанного требования. В связи с вышеизложенным не представляется возможным сделать вывод об обоснованности или избыточности проектируемого регулирования.
3. Абзацем четвертым пункта 59 Правил устанавливается обязанность по хранению на объекте защиты проектной и технической документации на системы противопожарной защиты, в том числе результатов пуско-наладочных испытаний, и технические средства, функционирующие в составе указанных систем.
Согласно части 2 статьи 92 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) установлено, что состав и функциональные характеристики систем обеспечения пожарной безопасности производственных объектов оформляются в виде самостоятельного раздела проектной документации.
Считаем необходимым отметить, что проектируемое регулирование накладывает на правообладателей объектов защиты обязанность по хранению проектной документации и априори подразумевает ее наличие в распоряжении указанных лиц.
Вместе с тем требование о включении в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства именно сведений о проектной документации и результатах инженерных изысканий, представленных для проведения такой экспертизы, было введено частью 4 статьи 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 368-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации».
Кроме этого, требование о сроке хранения проектной документации по капитальному строительству, предусмотренное подпунктом «в» пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 22 ноября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», распространяется на проектную документацию, включенную в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации, отдельных видов архивных документов на основании экспертизы ценности документов[1].
Учитывая изложенное, проектная документация может отсутствовать в распоряжении правообладателя объекта защиты, например, по причине утраты, и существует риск невозможности восстановления утраченной документации.
Дополнительно обращаем внимание, что на риски, возникающие в связи принятием указанного проектируемого положения, неоднократно обращалось внимание в рамках публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета. Вместе с тем, обосновывая причины отклонения представленных замечаний и предложений, разработчик указывал на то, что проектируемое регулирование направлено на исключение предъявления избыточных требований надзорными органами при проведении проверок.
Вместе с тем согласно нормативным предписаниям пункта 30 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290, предмет плановой проверки ограничивается перечнем вопросов, включенных в проверочные листы (списки контрольных вопросов), то есть перечень вопросов заранее определен, и органы государственного пожарного надзора ограничены указанным перечнем вопросов.
Взвешивая положительные и отрицательные последствия принятия проектируемого регулирования, представляется целесообразным предусмотреть право, а не обязанность правообладателя хранить проектную документацию на объекте защиты и предоставлять ее контролирующему органу в рамках контрольных мероприятий.
4. Пунктом 2 Правил устанавливается обязанность организаций, их руководителей (иных уполномоченных должностных лиц) (индивидуальных предпринимателей, граждан), в пользовании которых на праве собственности или на ином законном основании находятся объекты защиты, утверждать инструкцию о мерах пожарной безопасности в отношении каждого объекта защиты (за исключением жилых домов, садовых домов, хозяйственных построек, гаражей на садовых земельных участках, а также земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства).
Согласно пункту 15 статьи 2 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности) под объектом защиты понимается продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.
Таким образом, в соответствии с проектируемым требованием необходимо утверждать инструкцию о мерах пожарной безопасности в отношении любого такого имущества граждан и организаций, за исключением прямо установленных случаев.
Кроме этого, пунктом 393 Правил установлены требования к содержанию инструкции о мерах пожарной безопасности. Так, инструкция о мерах пожарной безопасности, должна среди прочего содержать информацию о порядке содержания территории, зданий, сооружений и помещений, эвакуационных путей и выходов, в том числе аварийных, а также путей доступа подразделений пожарной охраны на объекты защиты, о расположении мест для курения, применения открытого огня, проезда транспорта, проведения огневых или иных пожароопасных работ, о допустимом (предельном) количество людей, которые могут одновременно находиться на объекте защиты.
С учетом указанного определения объекта защиты требование об утверждении инструкции в отношении каждого объекта защиты, к которому установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности, представляется избыточным, а в отдельных случаях – трудновыполнимым.
5. Пунктом 68 Правил устанавливается необходимость организации противопожарной минерализованной полосы шириной не менее 1,5 метра в отношении территории, прилегающей к кромке леса, землям сельскохозяйственного назначения, а также расположенной в степной зоне, в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова.
Вместе с тем следует обратить внимание, что пунктом 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417, предусмотрено, что в указанном случае ширина противопожарной минерализованной полосы должны быть не менее 0,5 метра.
Дополнительно обращаем внимание, что пунктом 10 проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах», размещенного на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/05-20/00102435), сохраняется полуметровая ширина противопожарной минерализованной полосы.
Считаем целесообразным унифицировать положения нормативных правовых актов в целях установления единообразных требований.
Одновременно обращаем внимание, что разработчиком не приведено данных, обосновывающих необходимость увеличения ширины противопожарной минерализованной полосы в три раза в указанном случае.
6. Согласно подпункту «ж» пункта 441 Правил органы местного самоуправления должны предусмотреть и оборудовать специальные площадки для запуска пиротехнических изделий на территории населенных пунктов. Вместе с тем согласно части 9 статьи 14, части 10 статьи 16, части 4 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полномочия органов местного самоуправления входит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах соответствующего муниципального образования.
Статья 63 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности определяет перечень первичных мер пожарной безопасности, среди которых отсутствует оборудование специальных площадок для запуска пиротехнических изделий.
Принятие проекта акта в представленной редакции повлечет возникновение дополнительных расходов муниципальных образований.
7. Считаем необходимым отметить, что пунктами 6, 8, 20, 23, 29, 30, 32–34, 42, 59, 60, 75, 82, 86, 103, 104, 110, 116, 117, 244, 290, 308, 379, 392 Правил установлена необходимость соблюдения требований, установленных нормативными документам по пожарной безопасности и иными нормативными документами.
Согласно части 3 статьи 4 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.
Таким образом, положениями проекта акта в ряде случаев устанавливается требование об обязательном соблюдении положений документов, применение которых действующим законодательством предусматривается на добровольной основе.
Одновременно необходимо обратить внимание, что отдельными положениями Технического регламента о требованиях пожарной безопасности прямо предусматривается установление требований пожарной безопасности к объектам защиты (продукции) через необходимость соблюдения положений нормативных документов по пожарной безопасности в конкретных случаях. С учетом изложенного полагаем целесообразным рекомендовать разработчику провести анализ указанных пунктов Правил в целях исключения положений, определяющих обязательные требования через необходимость соблюдения нормативных документов по пожарной безопасности, по вопросам, прямо не предусмотренным Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности в указанной части. Например, представляется, что к таким вопросам могут быть отнесены положения, предусмотренные пунктами 6, 75, 82, 86, 104, и другие.
На основе проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.
Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы. Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
[1] Указанное следует из системного анализа положений части 1 статьи 6 и пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 22 ноября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».